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国外老年津贴制度的启示
 

国外遍地开花

综观世界上各国的养老保障制度,政府解决养老问题的举办方式,不仅仅是社会保险,还有社会救济、老年津贴等。从是否缴费看,世界大部分国家的养老保障计划不仅包括缴费型的养老保险计划,还包括非缴费型的养老保障计划。非缴费型的养老金保障计划就是老年津贴制度,以各种形式存在,如国民年金制度、国民基本养老金、老年福利制度、高龄津贴制度等。

1669年,法国政府颁布了世界上第一部《年金法典》,规定了对不能从事工作的老年海员发给一定的年金。尽管这一制度仅适用于海员,但作为一次小规模探索毕竟是制度化的有针对性的老年津贴的开端。

真正意义上由国家为老年群体提供非缴费型养老金计划的第一个国家是丹麦1891年丹麦政府颁布《老年援助法》,引入了由地方政府管理的收入测试计划,其适用对象为60岁以上的贫困老年人。到1897年,60岁以上的老年群体几乎有四分之一接受到非缴费型的老年津贴给付,较好地解决了当时的老年贫困问题。以后经过三次立法调整,到目前已建立了完善的老年津贴制度。

英国1908年建立了以老年补助为内容的老年津贴制度。19世纪末,英国学者提出三套国家养老金制度,在英国引起了一场关于养老金的大讨论。190881日,英国议会正式批准老年补助金法。老年补助金法规定实行普遍原则和免费原则,任何英国人只要符合条件,就可以领取养老金。老年补助金法的颁布,标志着非缴费型的老年津贴制度在英国开始建立。英国的养老保障制度安排中除了法定保险养老金之外,还包括广泛而全面的老年福利与救济,即内容丰富的老年津贴制度安排,主要有高龄补助、补充养老金、老年服务、住房补贴、圣诞节补贴、交通优惠等。

瑞典老年津贴制度有近百年的历史。1905年,瑞典在议会中成立了养老问题委员会,开始社会养老立法事宜。1913年,议会通过了《国民普遍年金保险法》,开始实施针对老年及失去劳动能力者的普遍老年津贴制度。1914年成立养老金局,负责筹措和管理养老金。1935年议会通过《国民年金保险法》,老年津贴标准依照各地生活水平不断提高。1976年进行了修改,对灵活就业的老年人临时开始实行所谓部分年金制度。目前的国民基本年金制度规定凡符合法律规定条件的一切退休人员,不问其退休前的工作、职位和收入水平如何,都可以领取国家统一规定数额的基本年金。

早期各国不同程度引入老年津贴制度,都是根据当时的国情及政治经济环境,充分体现了其自身特色。有的国家设计为单独的制度进行安排;有的国家是和养老保险制度共同使用;有的国家则是整合到社会保障制度之中发挥作用。

建立老年津贴制度的国家在模式选择上大部分实行普遍保障型,充分体现了国家在保障老年人基本生活的责任上更多地关注平等,比较公平地分配福利。实行收入测试的国家更多的是为了有效地对收入低于一定水平的贫困老人进行社会救助,或避免边际效应递减而造成资源浪费。

老年津贴制度的建立和迅速发展,不但实现了西方发达国家全民养老,而且由最初对贫困老年人的社会救助发展到保障老年人基本生活、不断提高老年人福利水平的社会福利阶段。

老年津贴制度在国外的发展实践表明,它在世界社会保障体系中是普遍存在的,无论是在建立社会保障制度较早的欧洲和其他发达国家,还是较晚建立社会保障制度的发展中国家。事实说明作为一项老年保障措施,老年津贴制度在世界养老保障制度安排中占有重要位置,并为人们进入老年后保障基本生活或增加福利发挥了重要作用。

至于一个国家具体选择什么样的制度模式,也要根据该国人民需求和国情决定。

由于老年津贴制度具有的非缴费型和福利型特点,因此其资金来源是关键。一般而言,在发展中国家,非缴费型老年津贴的主要融资来源是政府的财政转移支付收入,而在中等收入国家,有将非缴费型老年津贴制度整合进缴费型的社会保险计划中,缴费型社会养老保险的缴费可作为老年津贴的融资来源之一,也有来源于一般税收或专项税收。


国内亟待引入

根据老年津贴制度在国外的发展可以看出,在我国要实现全民养老的目标,应该引入非缴费型的养老保障计划,建立老年津贴制度,对那些不能从现有各种养老保障制度得到养老金的遗漏老年群体给予经济补贴,让他们适度分享经济发展成果。具体制度设计包括——

理念与目标

老年津贴制度的建立和完善要遵循公平、正义、共享的理念。公平的理念要求人人老有所养,人人享有最基本的老年经济保障,所有国民的养老保障权益都得到实现和保障,以维护进入老年后的起点公平;正义的理念要求国家对老年群体体现人道正义责任,通过政府财政为无保障老人提供免费午餐,以维持基本生存正义;共享的理念要求让每位老年人都能够适度分享到经济社会发展成果,老年津贴制度的建立将开通为无保障的老人实现这一理念的通道。

将免除老年后顾之忧,确保老年人的基本生活质量作为制度建设的基本目标,随着经济社会的发展,不断提高老年人的福利待遇将是未来的发展目标。

原则

以人为本、弱者优先原则。对于生理上处于弱势,或在现实社会处于竞争劣势,或其他原因不能抵御社会风险的弱势老年群体,陷入生存危机和生活困境后,国家应给予基本的生活保障,免除他们的后顾之忧。

补充型适度水平原则。为实现全民老有所养的国家既定目标,需要建立完善覆盖全民的养老保障体系。在缴费型的养老保险制度模式不能对非就业群体和无任何养老保障的老年人进行有效覆盖的情况下,应借鉴国外养老保障制度建设经验,建立中国特色的城乡老年津贴制度——这种非缴费型的福利性养老保障计划,以实现养老保障制度的全民覆盖并保证老年人的基本生活。作为体现完全公共财政责任的非缴费型老年津贴制度必须是适度水平的,因为我国现阶段的经济发展水平还达不到较高水平的普惠制的福利,否则不但对财政形成难以承受的压力而且将产生负激励。同样,老年津贴的水平不能太低。

统一规范性原则。我国的老年津贴制度要实现全国统一规范,由国家有关部门统一设计、统一制定、统一管理。

制度整合与管理

确保老年人的生活质量是实现人人老有所养的核心目标,因此,老年津贴制度的一个最基本要求是兜底。要保障无养老金的城乡老年居民的最起码生活,发放标准不能低于当地人均最低生活保障标准,并根据当地最低生活保障标准的调整和物价指数的变化而调整,以体现分享经济发展成果。

根据这种制度模式和我国实际,包括老年津贴在内的所有养老保障制度的管理工作应全部归口人力资源和社会保障部门。这不仅是国家机构大部制建设的需要,也是对包括老年津贴制度在内的养老保障制度实行政策无漏洞、管理无缝隙、落实无障碍的需要。

考虑到国家和各地的财政情况,领取老年津贴的年龄起步阶段应在70岁,为退休年龄的提高留出空间。我国国籍和居住地原则是老年津贴发放的两个很重要条件。根据惯例,一般而言,我国国籍老年人申请领取时在居住地的连续居住年限要超过10年。

老年津贴制度是以政府财政为基础的非缴费型的补充型的养老保障措施,因此老年津贴支出应列入政府财政预算。由于该制度的实施主要靠地方政府,根据事权和财权相结合的原则,也应当在地方政府预算中列支。但考虑到我国财政税收的分税体制及财力差距因素,建议对老年津贴实行多级财政分担的方式,主要由中央和省级财政给予转移支付,当然各地政府也可以借鉴福利彩票的方法发放老年津贴彩票以弥补地方财力不足,确保资金来源。当然特殊津贴应由中央财政负担。

根据人口统计资料,在我国老年人口中,80岁及以上的老年人口约占总人口的1%75岁及以上的老年人口占总人口的2.5%70岁及以上的老年人口约占总人口的4.5%2007年度)。其中城市老年人中10%左右没有养老金,农村老年人中80%以上没有任何养老金。因此,老年津贴制度主要是针对农村老年人的福利型老年保障制度。

按照每人每年津贴1000元的标准,据预测,如果以80岁为享受老年(高龄)津贴的年龄标准,扣除已经享有养老金、五保及老年福利院供养待遇的老人后,约有800多万人,老年津贴财政年支出85亿元;如果以70岁为受领标准,老年津贴年支出400亿元。考虑到老年津贴的实施将减少社会救助的支出和其他养老保障制度的持续作用等情况,老年津贴年支出将逐步下降,会稳定在300亿元左右,以我国现有的财力,应当可以承受。毕竟,我国2008年的财政收入已超过6万亿元人民币。

随着经济的持续发展,我国财政收入还会在此基础上不断增加,因此在未来我国的财力也应该能够承受老年津贴的支出。

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